Uso y ocupación de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT): concesiones, permisos y límites de la autoridad municipal
En proyectos ubicados en zonas costeras de México, el cumplimiento normativo suele abordarse inicialmente desde el ámbito local. Es común que los desarrolladores, operadores o propietarios concentren sus esfuerzos en obtener licencias municipales de construcción, licencias municipales de funcionamiento, dictámenes municipales de protección civil y demás autorizaciones exigidas por los reglamentos municipales aplicables al giro del proyecto.
Este enfoque es comprensible y, en muchos casos, necesario para la operación cotidiana. Sin embargo, cuando un proyecto se desarrolla total o parcialmente en la franja costera sujeta a jurisdicción federal, el cumplimiento municipal no agota el marco jurídico aplicable. En ese punto entra en juego la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), cuya naturaleza jurídica activa un régimen distinto, con autoridades competentes, títulos administrativos y obligaciones que no dependen del municipio.
En la práctica, un número relevante de contingencias legales en proyectos costeros no deriva de la ausencia absoluta de permisos, sino de una lectura incompleta del régimen aplicable: se cuenta con autorizaciones municipales en regla, pero no se ha analizado —o se ha subestimado— el alcance del régimen federal que gobierna la ZOFEMAT. Esta confusión puede tener efectos relevantes en etapas clave del proyecto, como la construcción, la operación, la revisión por autoridades federales o los procesos de auditoría legal y financiera.
El presente artículo tiene por objeto explicar, desde una perspectiva jurídica y con fundamento normativo, el régimen aplicable a la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), el papel que juegan las concesiones y los permisos federales en dicha zona, y la forma en que estas figuras se relacionan —y se diferencian— de las autorizaciones emitidas por autoridades municipales. El análisis está dirigido a equipos legales internos, directivos, responsables de proyectos y tomadores de decisión que requieren entender con claridad qué autorizaciones son necesarias en cada nivel de gobierno y cómo se articulan entre sí en proyectos ubicados en zonas costeras.
1. Marco conceptual y jurídico aplicable a proyectos en Zona Federal Marítimo Terrestre
Antes de analizar concesiones, permisos o autorizaciones específicas, resulta indispensable partir de un entendimiento claro del marco jurídico que rige los bienes costeros en México. En particular, es necesario distinguir entre los bienes sujetos a jurisdicción federal y aquellos que se encuentran bajo la competencia de autoridades estatales o municipales.
En el caso de la Zona Federal Marítimo Terrestre, esta distinción no es meramente teórica. De ella depende identificar correctamente qué autoridad es competente para autorizar el uso, la ocupación o la intervención física en una determinada franja costera, así como determinar qué tipo de título administrativo resulta exigible en cada supuesto.
1.1 Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT)
La Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) es la franja de tierra firme contigua al mar que el ordenamiento jurídico mexicano reconoce como un bien sujeto a régimen federal. Su definición se encuentra en el artículo 119 de la Ley General de Bienes Nacionales, el cual establece, como regla general para costas con playa, una faja de veinte metros de ancho, transitable y contigua a la playa, sin perjuicio de otros supuestos específicos previstos por la propia ley, como aquellos relacionados con desembocaduras de ríos o depósitos naturales de agua marina comunicados con el mar.
La inclusión de la ZOFEMAT dentro del régimen de bienes nacionales tiene consecuencias jurídicas relevantes. En primer lugar, implica que su administración, control y aprovechamiento corresponden a autoridades federales, y no a los municipios. En segundo término, significa que el uso, ocupación o intervención en dicha franja no puede sustentarse únicamente en actos de autoridad municipal, aun cuando estos sean válidos dentro de su ámbito de competencia.
Desde una perspectiva práctica, esta definición obliga a los responsables de proyectos costeros a realizar un análisis previo sobre la ubicación exacta de las obras o actividades proyectadas, a fin de determinar si estas recaen total o parcialmente dentro de la ZOFEMAT y, en su caso, identificar los títulos administrativos federales que resultan exigibles.
1.2 Bienes nacionales y la lógica de administración federal
La Ley General de Bienes Nacionales establece el régimen jurídico aplicable a los bienes que, por su naturaleza o destino, se encuentren bajo la titularidad o administración del Estado mexicano. Estos bienes se rigen por principios de derecho público y están sujetos a reglas especiales en cuanto a su uso, aprovechamiento y conservación.
La ZOFEMAT se inscribe dentro de este marco como un bien cuya administración corresponde a la Federación. En consecuencia, su ocupación o aprovechamiento requiere, en su caso, la emisión de actos administrativos federales, como concesiones o permisos, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
Esta lógica explica por qué una autorización municipal —aún siendo válida y necesaria para efectos locales— no es suficiente para justificar jurídicamente la ocupación o intervención en la ZOFEMAT. Las competencias municipales y federales no se superponen ni se sustituyen entre sí; operan en planos distintos y deben cumplirse de manera concurrente cuando el proyecto así lo exige.
1. Marco conceptual y jurídico aplicable a proyectos en Zona Federal Marítimo Terrestre
Antes de analizar concesiones, permisos o autorizaciones específicas, resulta indispensable partir de un entendimiento claro del marco jurídico que rige los bienes costeros en México. En particular, es necesario distinguir entre los bienes sujetos a jurisdicción federal y aquellos que se encuentran bajo la competencia de autoridades estatales o municipales.
En el caso de la Zona Federal Marítimo Terrestre, esta distinción no es meramente teórica. De ella depende identificar correctamente qué autoridad es competente para autorizar el uso, la ocupación o la intervención física en una determinada franja costera, así como determinar qué tipo de título administrativo resulta exigible en cada supuesto.
1.1 Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT)
La Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) es la franja de tierra firme contigua al mar que el ordenamiento jurídico mexicano reconoce como un bien sujeto a régimen federal. Su definición se encuentra en el artículo 119 de la Ley General de Bienes Nacionales, el cual establece, como regla general para costas con playa, una faja de veinte metros de ancho, transitable y contigua a la playa, sin perjuicio de otros supuestos específicos previstos por la propia ley, como aquellos relacionados con desembocaduras de ríos o depósitos naturales de agua marina comunicados con el mar.
La inclusión de la ZOFEMAT dentro del régimen de bienes nacionales tiene consecuencias jurídicas relevantes. En primer lugar, implica que su administración, control y aprovechamiento corresponden a autoridades federales, y no a los municipios. En segundo término, significa que el uso, ocupación o intervención en dicha franja no puede sustentarse únicamente en actos de autoridad municipal, aun cuando estos sean válidos dentro de su ámbito de competencia.
Desde una perspectiva práctica, esta definición obliga a los responsables de proyectos costeros a realizar un análisis previo sobre la ubicación exacta de las obras o actividades proyectadas, a fin de determinar si estas recaen total o parcialmente dentro de la ZOFEMAT y, en su caso, identificar los títulos administrativos federales que resultan exigibles.
1.2 Bienes nacionales y lógica de la administración federal
La Ley General de Bienes Nacionales establece el régimen jurídico aplicable a los bienes que, por su naturaleza o destino, se encuentren bajo la titularidad o administración del Estado mexicano. Estos bienes se rigen por principios de derecho público y están sujetos a reglas especiales en cuanto a su uso, aprovechamiento y conservación.
La ZOFEMAT se inscribe dentro de este marco como un bien cuya administración corresponde a la Federación. En consecuencia, su ocupación o aprovechamiento requiere, en su caso, la emisión de actos administrativos federales, como concesiones o permisos, conforme a las disposiciones legales y reglamentarias aplicables.
Esta lógica explica por qué una autorización municipal —aun siendo válida y necesaria para efectos locales— no es suficiente para justificar jurídicamente la ocupación o intervención en la ZOFEMAT. Las competencias municipales y federales no se superponen ni se sustituyen entre sí; operan en planos distintos y deben cumplirse de manera concurrente cuando el proyecto así lo exige.
1.3 La concesión en la Zona Federal Marítimo Terrestre
En el ámbito del derecho administrativo, la concesión es el acto mediante el cual la autoridad competente autoriza a un particular el uso o aprovechamiento de un bien sujeto a régimen federal, bajo condiciones específicas y por un plazo determinado. En el caso de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), la concesión constituye el título administrativo mediante el cual se permite el uso o aprovechamiento de una superficie definida de dicha franja costera, cuando la operación del proyecto depende materialmente de ella.
Desde el punto de vista jurídico, la concesión en la ZOFEMAT no equivale a un derecho de propiedad ni modifica la naturaleza del bien concesionado. La ZOFEMAT conserva su carácter de bien federal y permanece sujeta a las disposiciones de orden público que rigen su administración, conservación y uso. En consecuencia, la concesión no incorpora la ZOFEMAT al patrimonio del concesionario ni la asimila al predio colindante.
El alcance de una concesión se encuentra delimitado por los términos del propio título concesionario. En particular, su valor jurídico depende de tres elementos centrales: la vigencia del título, la superficie y ubicación del polígono concesionado, y la correspondencia entre el uso autorizado y el uso efectivamente realizado en la ZOFEMAT. Cuando existe una discrepancia entre estos elementos y la operación real del proyecto, la concesión pierde eficacia como instrumento de respaldo jurídico.
Por ello, la concesión debe entenderse como un derecho de uso condicionado, sujeto al cumplimiento de las bases y condiciones establecidas por la autoridad federal, y susceptible de revisión o modificación cuando el proyecto evoluciona o cambia la forma en que la ZOFEMAT es utilizada.
1.4 El permiso federal en la ZOFEMAT y su diferencia frente a la concesión
A diferencia de la concesión, que habilita el uso o aprovechamiento continuo de la ZOFEMAT, el permiso es un acto administrativo de naturaleza distinta, orientado a autorizar actos específicos y concretos. En proyectos costeros, el permiso federal adquiere especial relevancia cuando se pretende ejecutar obras o intervenciones físicas dentro de la ZOFEMAT.
El permiso al que con mayor frecuencia se enfrentan los desarrollos costeros es aquel que autoriza la construcción de obras en playa marítima, en la ZOFEMAT o en terrenos ganados al mar, incluyendo obras que puedan modificar la morfología costera. Este permiso es emitido por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) a través de un trámite administrativo específico y tiene como finalidad evaluar y controlar las intervenciones físicas en bienes federales costeros.
La diferencia entre concesión y permiso es fundamental desde una perspectiva jurídica. Mientras que la concesión habilita el uso o aprovechamiento de una porción de la ZOFEMAT como parte de la operación del proyecto, el permiso habilita la ejecución de una obra o intervención determinada en dicha zona. En consecuencia, contar con una concesión vigente no exime de la obligación de obtener el permiso correspondiente cuando se realizan obras en la ZOFEMAT.
Esta distinción explica por qué, en la práctica, el permiso suele ser un punto crítico durante la etapa de construcción. La licencia municipal de obra puede autorizar la construcción conforme a la normativa local, pero no sustituye el permiso federal cuando la obra se desarrolla dentro de la ZOFEMAT o la impacta directamente.
1.5 El alcance de las autorizaciones municipales frente a la Zona Federal Marítimo Terrestre
Las autorizaciones emitidas por las autoridades municipales —tales como licencias de construcción, licencias de funcionamiento, dictámenes de protección civil o permisos relacionados con giros comerciales y anuncios— desempeñan un papel esencial en la regulación de las actividades que se desarrollan dentro del territorio municipal. Estas autorizaciones establecen las condiciones bajo las cuales un proyecto puede construirse y operar conforme a los reglamentos locales aplicables.
No obstante, el alcance jurídico de las autorizaciones municipales se encuentra delimitado por el ámbito de competencia del propio municipio. En ese sentido, dichas autorizaciones no tienen por objeto, ni pueden producir como efecto, la habilitación del uso, ocupación o intervención de bienes sujetos a régimen federal, como es el caso de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), regulada por la Ley General de Bienes Nacionales.
En proyectos costeros, esta delimitación competencial adquiere particular relevancia. Es jurídicamente posible que una obra o actividad cuente con todas las autorizaciones municipales necesarias y, aun así, carezca del título federal exigible cuando dicha obra o actividad se desarrolla total o parcialmente dentro de la ZOFEMAT. En tales supuestos, las licencias municipales no sustituyen la concesión federal requerida para el uso de la ZOFEMAT ni el permiso federal exigible para la ejecución de obras en dicha zona.
Comprender esta separación de competencias es indispensable para estructurar expedientes jurídicos sólidos, prevenir contingencias administrativas y asegurar que el proyecto se encuentre debidamente respaldado tanto desde la perspectiva municipal como desde el régimen federal aplicable a la ZOFEMAT.
2. Marco normativo aplicable a la Zona Federal Marítimo Terrestre: cómo se estructura y por qué importa en la práctica
El régimen jurídico de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) no se agota en una sola disposición legal. Por el contrario, se construye a partir de un conjunto de normas que cumplen funciones distintas y complementarias, y cuya correcta lectura resulta determinante para evitar errores frecuentes en proyectos costeros.
En la práctica, muchos problemas asociados a la ZOFEMAT no surgen por desconocer la existencia de la ley, sino por no entender cómo interactúan entre sí las distintas capas normativas. Es común encontrar proyectos que se apoyan únicamente en la definición legal de la ZOFEMAT, sin atender a las reglas reglamentarias que rigen su uso, o sin contar con una delimitación técnica que permita identificar con precisión si una obra o actividad recae dentro de dicha zona.
Desde una perspectiva jurídica y operativa, el análisis de la ZOFEMAT exige considerar, al menos, tres elementos normativos:
(i) la ley que define la existencia y naturaleza de la ZOFEMAT;
(ii) el reglamento que establece las reglas para su uso, aprovechamiento y control; y
(iii) la metodología técnica que permite ubicarla físicamente en un proyecto concreto.
La omisión o lectura aislada de cualquiera de estos elementos suele traducirse en expedientes incompletos, autorizaciones mal alineadas o contingencias durante inspecciones, auditorías o procesos de revisión legal. Por ello, comprender la función específica de cada uno no es un ejercicio teórico, sino una condición necesaria para estructurar proyectos costeros con un sustento jurídico sólido.
2.1 La Ley General de Bienes Nacionales como base del régimen de la ZOFEMAT
La Ley General de Bienes Nacionales constituye el eje normativo del régimen aplicable a la Zona Federal Marítimo Terrestre. En su artículo 119, dicha ley define la ZOFEMAT y establece, como regla general para costas con playa, una faja de veinte metros de ancho de tierra firme, transitable y contigua a la playa, sin perjuicio de otros supuestos específicos previstos por el propio ordenamiento.
Desde una perspectiva práctica, esta definición implica que la ubicación “frente al mar” de un proyecto no es suficiente para determinar si existe o no afectación a la ZOFEMAT. La ley define el concepto jurídico, pero su aplicación exige un análisis concreto de la ubicación de las obras o actividades proyectadas. Cuando dicho análisis concluye que el uso o la intervención recaen en la ZOFEMAT, se activa el régimen federal correspondiente, lo que obliga a evaluar la necesidad de contar con concesión y/o permiso, además de las autorizaciones municipales aplicables.
2.2 El reglamento en materia de ZOFEMAT: reglas operativas del uso y la intervención en la zona federal
El Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) y terrenos ganados al mar cumple una función distinta —y complementaria— a la de la Ley General de Bienes Nacionales. Mientras la ley define la existencia y naturaleza jurídica de la ZOFEMAT, el reglamento establece las reglas operativas conforme a las cuales dicha zona puede ser utilizada, aprovechada, intervenida y supervisada.
Desde una perspectiva práctica, el reglamento es el instrumento que traduce el concepto legal de ZOFEMAT en criterios administrativos concretos. En él se regulan aspectos como los supuestos de uso permitido, las condiciones para la ocupación temporal o permanente, las restricciones derivadas del carácter de bien de uso común, así como las facultades de inspección y vigilancia de la autoridad federal.
Un punto relevante —y frecuentemente mal interpretado— es que el reglamento prevé esquemas de coordinación con autoridades estatales y municipales. Esta coordinación, sin embargo, no altera la naturaleza federal de la ZOFEMAT ni traslada competencias sustantivas al ámbito local. El uso y aprovechamiento de la ZOFEMAT se ordena a partir de títulos federales, como la concesión y el permiso, mientras que las autorizaciones municipales operan como una capa adicional para regular la obra y la actividad dentro del territorio municipal.
En la práctica, muchos conflictos surgen cuando se asume que la existencia de coordinación normativa implica equivalencia de competencias. El reglamento deja claro que la intervención municipal no sustituye los actos administrativos federales exigibles cuando un proyecto recae en la ZOFEMAT, lo que refuerza la necesidad de una lectura integral del régimen aplicable.
2.3 La delimitación de la ZOFEMAT: la función jurídica de la NOM-146-SEMARNAT-2017
La NOM-146-SEMARNAT-2017 establece la metodología para la identificación, delimitación y representación cartográfica de la Zona Federal Marítimo Terrestre y de los terrenos ganados al mar. Aunque se trata de una norma de carácter técnico, su relevancia jurídica en proyectos costeros es sustancial.
En términos prácticos, la aplicación del régimen de concesiones, permisos y autorizaciones municipales depende, en primer lugar, de una pregunta básica: ¿la obra o actividad se encuentra o no dentro de la ZOFEMAT? La respuesta a esta pregunta no puede basarse en percepciones, referencias visuales o descripciones genéricas del proyecto. Requiere una delimitación técnica sustentada conforme a los criterios establecidos en la NOM.
La NOM-146 no otorga concesiones ni permisos, ni sustituye los actos administrativos correspondientes. Su función es distinta: proveer certeza sobre la ubicación física de la ZOFEMAT. Esa certeza es indispensable para estructurar expedientes jurídicos consistentes, definir correctamente los polígonos objeto de concesión y determinar si una obra autorizada por una licencia municipal invade, total o parcialmente, la zona federal.
En ausencia de una delimitación clara, el cumplimiento normativo se vuelve frágil. La falta de precisión sobre la ubicación de la ZOFEMAT es, en la práctica, una de las principales fuentes de contingencias en proyectos costeros, tanto en inspecciones como en auditorías legales y procesos de due diligence.
3. La concesión en la Zona Federal Marítimo Terrestre
La concesión constituye el principal instrumento jurídico mediante el cual la autoridad federal autoriza el uso o aprovechamiento de la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) como parte de un proyecto específico. En desarrollos costeros cuya operación depende de manera directa del uso de la franja federal, la concesión no es un elemento accesorio, sino un componente estructural del modelo jurídico del proyecto.
Para evaluar correctamente el alcance de una concesión en la ZOFEMAT, resulta necesario analizar qué derechos confiere, qué límites impone y cómo se articula con otros actos administrativos exigibles, como los permisos federales y las autorizaciones municipales. Una lectura incompleta o descontextualizada de la concesión suele ser el origen de discrepancias entre el uso autorizado y la operación real del proyecto.
3.1 La concesión como título administrativo para el uso de la ZOFEMAT
La concesión en la ZOFEMAT es un título administrativo federal mediante el cual se autoriza a un particular el uso o aprovechamiento de una superficie determinada de la zona federal, bajo las condiciones y por el plazo que establezca la autoridad competente. Su otorgamiento se realiza a través de un procedimiento administrativo formal, publicado y gestionado por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
Este procedimiento evidencia que la concesión no es una figura abstracta ni discrecional, sino un acto administrativo sujeto a requisitos, etapas y obligaciones específicas. Desde el punto de vista jurídico, la concesión produce efectos en la medida en que exista, se encuentre vigente y cubra de manera adecuada el uso que efectivamente se realiza de la ZOFEMAT.
Es importante subrayar que la concesión no equivale a la transmisión de derechos de propiedad ni confiere facultades ilimitadas sobre la zona concesionada. La ZOFEMAT conserva en todo momento su carácter de bien federal y permanece sujeta a las restricciones propias de su régimen jurídico.
3.2 La relación entre la concesión y el uso real de la ZOFEMAT
En proyectos ubicados en la ZOFEMAT, uno de los errores más comunes no consiste en carecer de concesión, sino en operar más allá de lo autorizado por el título concesionario. Con frecuencia, la concesión se otorga para un uso determinado, pero la operación del proyecto evoluciona con el tiempo y amplía su presencia o funcionalidad en la franja costera.
Cuando el uso real de la ZOFEMAT excede el polígono concesionado, modifica el tipo de actividad autorizada o incorpora elementos no previstos originalmente, la concesión deja de reflejar la realidad operativa del proyecto. En estos supuestos, el título concesionario pierde eficacia como respaldo jurídico, aun cuando formalmente se encuentre vigente.
Desde una perspectiva de cumplimiento y gobierno corporativo, resulta indispensable revisar periódicamente la correspondencia entre la concesión otorgada y el uso efectivo de la ZOFEMAT, particularmente en proyectos que han experimentado modificaciones relevantes en su operación.
3.3 Elementos esenciales de una concesión en la ZOFEMAT
Si bien cada concesión responde a un expediente específico, existen elementos comunes que resultan determinantes para su análisis jurídico. Entre ellos destacan: el polígono concesionado, que delimita espacialmente el alcance del derecho otorgado; la vigencia, que condiciona la continuidad del uso autorizado; y las bases y condiciones establecidas por la autoridad federal.
Para efectos de cumplimiento, la revisión de una concesión debe realizarse desde una doble perspectiva. Por un lado, verificar que el título se encuentre vigente y en condiciones de producir efectos jurídicos. Por otro, confirmar que el uso real de la ZOFEMAT se ajusta a lo expresamente autorizado en el título concesionario. La existencia de licencias municipales en regla no corrige una discrepancia entre la concesión y la operación efectiva
3.4 La ZOFEMAT como bien de interés público y los límites de la concesión
El régimen jurídico de la ZOFEMAT incorpora límites derivados de su carácter de bien de interés público. Estos límites se reflejan, entre otros aspectos, en reglas orientadas a preservar el uso común, el libre tránsito y la protección ambiental, conforme a lo dispuesto en la normativa aplicable.
En este contexto, la concesión no debe interpretarse como un derecho de exclusión absoluta sobre la franja concesionada. Si bien puede autorizar determinados usos e instalaciones, estos deben entenderse dentro del marco general que rige a la ZOFEMAT como bien federal. Ninguna concesión convierte la zona federal en una extensión privada del proyecto, ni desplaza el interés público que subyace a su regulación.
4. El permiso federal en la ZOFEMAT: intervenciones, obras y modificaciones físicas
Dentro del régimen jurídico aplicable a la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), el permiso federal cumple una función distinta a la de la concesión. Mientras esta última se vincula con el uso o aprovechamiento de la zona federal como parte de la operación de un proyecto, el permiso se relaciona con la ejecución de actos específicos, en particular con la realización de obras o intervenciones físicas.
Por esta razón, el permiso adquiere especial relevancia durante las etapas de construcción, remodelación, mantenimiento mayor o protección costera, incluso en proyectos que ya cuentan con concesión vigente y con un expediente municipal completo. Su análisis es clave para entender por qué ciertos proyectos enfrentan contingencias durante la ejecución de obras, aun cuando consideran estar plenamente autorizados.
4.1 El permiso de la SEMARNAT para la construcción de obras en la ZOFEMAT
La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT) cuenta con un trámite específico mediante el cual se autoriza la construcción de obras en playa marítima, en la Zona Federal Marítimo Terrestre o en terrenos ganados al mar, incluyendo aquellas obras que puedan modificar la morfología costera.
Este permiso tiene dos características esenciales desde el punto de vista jurídico. En primer lugar, se trata de una autorización de carácter federal, emitida en ejercicio de las facultades de la autoridad ambiental sobre bienes nacionales. En segundo lugar, su objeto es específico: autorizar una obra o intervención concreta en la ZOFEMAT, bajo las condiciones y alcances que determine la propia autoridad.
En términos de distribución de competencias, la licencia municipal de construcción puede autorizar una obra conforme a la normativa local y dentro del predio privado; sin embargo, cuando dicha obra se ubica total o parcialmente en la ZOFEMAT, la autorización municipal no sustituye el permiso federal exigible. Ambos actos administrativos responden a ámbitos distintos y cumplen funciones complementarias.
4.2 La diferencia entre concesión y permiso: dos títulos con funciones distintas
En la práctica, uno de los errores más comunes en proyectos costeros consiste en asumir que la existencia de una concesión en la ZOFEMAT habilita automáticamente la ejecución de obras en dicha zona. Desde una perspectiva jurídica, esta conclusión no es correcta.
La concesión autoriza el uso o aprovechamiento de la ZOFEMAT conforme a los términos del título concesionario. El permiso, en cambio, autoriza la realización de una obra o intervención específica. En consecuencia, un proyecto puede contar con concesión vigente y, aun así, requerir un permiso federal para construir, modificar o intervenir físicamente en la ZOFEMAT.
De manera inversa, también es posible que un proyecto cuente con un permiso para una obra puntual y, sin embargo, requiera una concesión si pretende utilizar la ZOFEMAT de forma continua como parte de su operación. Esta distinción no es meramente conceptual: incide en los tiempos de autorización, en los documentos exigibles durante inspecciones y en la solidez del expediente frente a terceros.
4.3 Permiso federal y autorizaciones municipales: el origen frecuente de brechas de cumplimiento
Uno de los puntos donde con mayor frecuencia se generan brechas de cumplimiento es la etapa de obra. En la práctica, no es inusual que los equipos de proyecto obtengan la licencia municipal correspondiente y den inicio a trabajos en la zona costera, considerando que el trámite del permiso federal puede resolverse de manera paralela o posterior.
Desde el punto de vista jurídico, esta aproximación conlleva riesgos relevantes. El permiso federal es el acto administrativo que habilita legalmente la intervención en la ZOFEMAT. Sin él, la obra carece del sustento federal necesario, aun cuando cuente con autorización municipal. La experiencia administrativa muestra que la ausencia de este permiso puede derivar en medidas de inspección y suspensión de obras cuando se acredita que la intervención se realiza en zona federal sin la autorización correspondiente.
Por ello, el permiso debe entenderse como una pieza central para la defensa del proyecto durante la etapa de construcción, y no como un trámite accesorio o posterior.
5. Las autorizaciones municipales en proyectos costeros: alcance y límites frente a la ZOFEMAT
El cumplimiento de la normativa municipal es una condición indispensable para la operación de cualquier proyecto. Las autoridades municipales regulan aspectos esenciales como el uso de suelo, la construcción, el funcionamiento de establecimientos y las condiciones de seguridad dentro de su territorio.
Sin embargo, en proyectos que se desarrollan en la franja costera, resulta fundamental comprender que el régimen municipal no fue diseñado para regular bienes de naturaleza federal, como la Zona Federal Marítimo Terrestre. Por ello, el análisis del cumplimiento municipal debe realizarse sin perder de vista los límites competenciales que lo caracterizan.
5.1 El alcance jurídico de las autorizaciones municipales
En términos prácticos, las autorizaciones municipales permiten:
(i) ejecutar obras en predios privados conforme a licencias de construcción;
(ii) operar establecimientos mediante licencias de funcionamiento; y
(iii) cumplir con requisitos de seguridad, protección civil y normatividad local.
Estas autorizaciones son esenciales para la viabilidad operativa del proyecto y suelen ser la primera capa de cumplimiento visible para autoridades y terceros. No obstante, su alcance se limita al ámbito municipal y no incluye la habilitación del uso, ocupación o intervención de la ZOFEMAT, la cual se rige por disposiciones federales.
5.2 La confusión entre licencia municipal y autorización para usar la ZOFEMAT
En el ámbito empresarial, es común escuchar que un proyecto “ya tiene todo en regla” porque cuenta con licencias municipales vigentes. Desde una perspectiva jurídica, esta afirmación puede ser incompleta cuando el proyecto involucra la ZOFEMAT.
La existencia de una licencia municipal de construcción o de funcionamiento no equivale, ni sustituye, la concesión federal necesaria para usar la ZOFEMAT ni el permiso federal exigible para intervenirla. Por ello, en proyectos costeros, el análisis de cumplimiento no debe limitarse al expediente municipal, sino integrar de manera coordinada las autorizaciones municipales, la concesión y el permiso federal, así como una delimitación precisa de la ZOFEMAT.
6. Cómo se articulan concesión, permiso y autorizaciones municipales en proyectos con ZOFEMAT
Para entender correctamente el régimen aplicable a la Zona Federal Marítimo Terrestre (ZOFEMAT), resulta útil analizar la interacción entre concesión, permiso y autorizaciones municipales a lo largo de las distintas etapas de un proyecto. Esta lectura por etapas permite identificar qué títulos resultan exigibles en cada momento y evita confusiones frecuentes derivadas de analizar los instrumentos de manera aislada.
La pregunta jurídica relevante no es siempre la misma; cambia conforme el proyecto avanza de la planeación a la obra y, posteriormente, a la operación. En cada fase, el énfasis del cumplimiento se desplaza, aunque las capas normativas se mantienen acumulativas.
6.1 Etapa de planeación: identificar ZOFEMAT y definir los títulos necesarios
Durante la etapa de planeación, el objetivo principal es determinar si el proyecto, en su diseño y ubicación, involucra total o parcialmente la ZOFEMAT. Esta determinación no debe basarse en aproximaciones visuales ni en referencias generales, sino en una delimitación técnica que permita ubicar con precisión la franja federal.
Una vez identificado que el proyecto toca la ZOFEMAT, la planeación jurídica consiste en definir qué títulos federales resultan necesarios: concesión para el uso o aprovechamiento de la ZOFEMAT como parte del modelo de negocio, permiso para la ejecución de obras o intervenciones físicas, o ambos. Esta definición temprana reduce riesgos posteriores y permite estructurar un expediente coherente desde el inicio.
En paralelo, se integra el expediente municipal correspondiente, procurando que la descripción de la obra y de la operación proyectada sea compatible con los usos que se pretenden autorizar a nivel federal. La planeación adecuada evita contradicciones entre lo que se solicita ante el municipio y lo que se tramita ante la autoridad federal.
6.2 Etapa de obra: el permiso federal como condición para intervenir la ZOFEMAT
En la etapa de ejecución, el foco del cumplimiento se desplaza hacia la intervención física en la zona costera. Cuando la obra se ubica total o parcialmente dentro de la ZOFEMAT, el permiso federal se convierte en el instrumento que habilita legalmente dicha intervención.
Desde una perspectiva jurídica, la licencia municipal de construcción autoriza la obra conforme a la normativa local; sin embargo, no sustituye el permiso federal cuando la obra recae en la ZOFEMAT. El error más frecuente en esta etapa consiste en asumir que la obra está fuera de la zona federal sin una delimitación clara, o en considerar que la autorización municipal es suficiente para iniciar trabajos en la franja costera.
La coherencia entre el permiso federal y la licencia municipal es un criterio esencial de cumplimiento durante la obra. Cuando ambos instrumentos describen de manera consistente la intervención autorizada, el proyecto cuenta con una base más sólida frente a inspecciones y revisiones administrativas.
6.3 Etapa de operación: la concesión y el cumplimiento municipal como bases complementarias
Una vez que el proyecto entra en operación, la estructura de cumplimiento se estabiliza, pero no se simplifica. En esta etapa, la concesión federal sostiene jurídicamente el uso continuo de la ZOFEMAT cuando el modelo de negocio depende de dicha franja, mientras que las autorizaciones municipales respaldan la operación del establecimiento dentro del ámbito local.
El hecho de operar con licencias municipales vigentes no elimina la necesidad de mantener una concesión vigente cuando la ZOFEMAT forma parte de la operación. De igual forma, contar con una concesión no exime del cumplimiento de las obligaciones municipales aplicables al funcionamiento del proyecto.
La lectura correcta en operación es acumulativa: las autorizaciones municipales, la concesión y, cuando existan intervenciones en la ZOFEMAT, los permisos federales deben coexistir y describir la misma realidad operativa. Esta coherencia es la base de la continuidad del proyecto y de su defensa jurídica a lo largo del tiempo.
Cierre: una lectura ordenada del régimen aplicable a la ZOFEMAT
La regulación de la Zona Federal Marítimo Terrestre no se entiende a partir de un solo documento ni de una sola autoridad. Su correcta aplicación exige una lectura integrada del régimen federal y municipal, así como una comprensión clara de la función que cumplen la concesión, el permiso y las autorizaciones municipales en cada etapa del proyecto.
En desarrollos costeros, la solidez jurídica no depende de acumular autorizaciones, sino de que cada una cumpla su propósito y describa la misma realidad territorial, constructiva y operativa. Cuando existe coherencia entre el uso efectivo de la ZOFEMAT, los títulos federales que lo habilitan y las autorizaciones municipales que respaldan la operación local, el proyecto gana previsibilidad, continuidad y capacidad de defensa frente a inspecciones, auditorías y procesos de revisión interna.
Entender esta lógica no es un ejercicio teórico, sino una condición necesaria para tomar decisiones informadas en la planeación, ejecución y operación de proyectos que involucran la ZOFEMAT.
Este contenido es informativo y no constituye asesoría legal.